1995年1月17日上午5時46分52秒，日本關西地方發(fā)生規(guī)模為里氏7.3的地震。因受災范圍以兵庫縣的神戶市、淡路島、以及神戶至大阪間的都市為主，得名為阪神大地震。國家應急廣播—應急檔案，本期帶您回顧：1995年，日本阪神大地震。

各位聽眾大家好，歡迎收聽《國家應急廣播——應急檔案》，我是百寧。阪神大地震在日本地震史上具有重要的意義，它直接引起日本對于地震科學，都市建筑，交通防范的重視。另外，此次地震也對日本政壇造成了一定的沖擊，北京大學出版社出版了一本專門介紹這次地震的書籍《日本阪神大地震研究》，對這次災難做了詳細記錄，也分析了其中我們需要借鑒的經驗教訓，今天，我們繼續(xù)和您聊聊發(fā)生在1995年的阪神大地震，第14集。

為了應對震災的危機，出現(xiàn)了各種各樣的志愿性質的支援組織。在魚崎地區(qū)，有超過50個的藝術工作室事務所聯(lián)合起來組成了關西建筑家志愿者開展活動。在當?shù)?，很早就開始提出“應急城市街區(qū)”的重要性，把貨物集裝箱改造成住宅、店鋪提供給受災地區(qū)。對真野地區(qū)，以建筑、都市計劃專家為中心，開展了城市恢復建設的后方支援活動。志愿者集團的大本營新神戶召集了全國各地的木匠工匠，安排他們對損毀的住宅進行修繕。這些志愿性質的活動，與居民組織相呼應，開辟了獨立于政府的支援途徑，可能會培育出城市建設的新類型。

關于受災地城市街區(qū)的住宅建設，除了對地址的選定問題進行具體的應對，并切實地加以解決，在居民自身的創(chuàng)意和行動的基礎之上不斷積累成果以外，恐怕沒有其他更加恰當?shù)姆椒?。住宅恢復重建的三階段計劃并不一定必須要按照順序來進行。反倒是各個階段的問題錯綜復雜地相互糾纏在一起的認識更符合實際。

地震發(fā)生一年半以后，住宅的恢復重建工作卻毫無進展。市區(qū)內建筑物的解體、拆遷工作還在進行中，留下一片“荒原”化的凄慘景象。臨時住宅一排排地排列在郊外和人工島嶼上，幾分悲切荒涼的景象幾乎令人住者窒息。紛繁復雜的問題一點一點地刺痛著受災者的心靈。幾乎每個人都在為恢復重建住宅而努力，但是效果甚微。

這是因為受災地區(qū)住宅的損壞不是其自身發(fā)生的現(xiàn)象，而是有多重原因。

第一，地震發(fā)生前就長期存在的住宅問題。神戶市的住宅分布具有明顯的階層性和地域性。近年來的住宅投資集中在郊外，新建起了很多住宅。私有房產率高，居住者都屬于高收入家庭。這種現(xiàn)象在新城市開發(fā)比較積極的西區(qū)較為顯著。與此相對，在舊中心市區(qū)，幾乎沒有任何住宅投資，形成了破舊住宅大量密集的區(qū)域。低收入家庭多，租借私人房屋的比率高。老年人家庭的比率急劇上升。人口減少，資本流失，居住環(huán)境惡劣，伴隨著整體衰退出現(xiàn)了一些嚴重的問題。從1965年到1990年，在整個神戶市內人口增加了20%，而位于市區(qū)的灘區(qū)、中央區(qū)、兵庫區(qū)、長田區(qū)四個區(qū)域內卻減少了30%。雖然同樣位于市區(qū)，而東部的東灘區(qū)、灘區(qū)與西部的兵庫區(qū)、長田區(qū)相比，更加具有舊中心市區(qū)的特征，住宅破舊，低收入者、老年人增多等現(xiàn)象十分顯著。

住宅政策助長了這些差距的擴大。眾所周知，神戶市的城市規(guī)劃項目具有連續(xù)性大規(guī)模開發(fā)的特色。與此緊密相連的住宅政策，把精力主要集中在郊外、人工島嶼的新城開發(fā)上，住宅投資失衡。把為中等收入以上的階層提供住宅作為重點，起到了把這部分群體從市區(qū)中吸收到郊外的作用。據說這么做的目的是為了分散密集市區(qū)內的人口。但是，這種人口分散是采取了選擇性的方式進行的。舊中心市區(qū)住宅投資停滯不前，到處可見老化的房子。

第二，震災造成的住宅損壞發(fā)生在長期性住宅問題的延長線上，并起到了強化階層性和地域性的作用。特別是平房式住宅、木制結構房屋和零散的獨門獨院住宅的損壞極其嚴重。在市區(qū)內的所有住宅中，全部、半損壞率大約是40%。其中平房式住宅和木制結構房屋占全部、半損壞的60%，而居住在這些房屋里的主要是低收入和老年人家庭。受災主要集中在舊城區(qū)，受地震的影響，城區(qū)人口減少了6.3%。市區(qū)人口流失嚴重。長田區(qū)、灘區(qū)流失了20%以上的人口。舊中心市區(qū)內房產破壞嚴重，社區(qū)處于離散狀態(tài)。長期性的住宅問題得不到解決，震災更是火上澆油。

第三，住宅的相關環(huán)境發(fā)生了變動，舊的住宅政策結構能夠發(fā)揮的威力不斷下降。這里需要注意的是，震災和時代的轉換期相互重疊在一起了。此前的住宅政策原則上是把住宅放在個人消費財產的位置上，基于市場原理而存在的。政策主要集中在中低收入以上的階層，目標定在擴大自有住房比率上。其理想的效果是經過防護層過濾滲透到下層階級，使得整體的住宅狀況不斷得到改善。為低收人階層提供的公共住宅方面，則推行壓縮供給戶數(shù)，壓縮供給對象，從而加強了剩余化“福利住宅”的特征。

與此相對，隨著經濟發(fā)展減速、產業(yè)重組、收入得不到提高、中產階級縮小、高齡社會的形成等，住宅的環(huán)境條件逐漸發(fā)生了動搖，私人房產持有率是建立在假設收入不斷增加的基礎之上的。在經濟持續(xù)發(fā)展的環(huán)境下，購買房產能夠發(fā)揮通脹對沖的作用。以中產階級穩(wěn)定作為基礎支點的政策發(fā)揮了一定功能。公共租賃住宅大多采取以收入上升為前提的傾斜式租金。但是經濟發(fā)展減速弱化了收入的穩(wěn)定性。企業(yè)的裁員使得隨工齡增加工資水平也不斷增加的工資體制崩潰，老齡社會對負載的承受能力下降。產業(yè)重組導致中產階級規(guī)模的縮小。通過市場發(fā)揮調節(jié)作用的效果明顯縮減。私有房產的擴張已經達到極限。1983年私人房產持有率是62.4%，1988年是61.4%，1993年是59.8%，顯示出逐漸降低的傾向。

也就是說，不能把受災地區(qū)的狀況歸結為獨立的突發(fā)性現(xiàn)象。由于原先就存在長期性住宅問題，震災又使之進一步惡化。住宅政策迎來了傳統(tǒng)方式逐漸失效的時期。這些問題的復雜性意味著住宅的恢復重建計劃不能單純地套用以往的政策，而是需要從新的方向構筑應對震災的策略。但是，至少在目前的情況下，這些想法得以實現(xiàn)的可能性極低。因為，日本在地震后制定了住宅恢復重建的計劃，并進入了實施階段中。這些措施中的確包括有一些應對大范圍受災的考慮。但不是作為獨立的特別政策而制定的，而是以既存的框架為基礎，在其約束之下形成的。這極有可能會造成限制受災地區(qū)住宅發(fā)展的情況?；謴徒ㄔO停滯不前的主要原因，是沒有順應時代的發(fā)展，沒有理解問題的結構，由此制定出來的計劃不可能接近悲慘的現(xiàn)實。

作為恢復重建住宅的起點，穩(wěn)定地提供應急住宅十分重要。當然，還應該早日提供永久性住宅。然而遇到大規(guī)模災害發(fā)生時，不得不接受住宅的重建需要很長時間這樣一個事實。這就需要在搬入永久性住宅之前，能夠創(chuàng)造一定的環(huán)境，使得其居住能夠和將來的生活重建緊密聯(lián)系起來。沒有穩(wěn)定的應急生活，就很難把住宅的恢復重建工作堅持到最后。

但是，臨時住宅政策沒有獲得成功。在神戶市內大約建設了3萬戶臨時住宅。然而眾所周知，由于建設場地集中于郊外和人工島嶼上，質量水平低、排列組合較單調、有礙景觀等，產生了各種各樣的問題。隔音、隔熱和面積等一些建筑的最基本性能都極其低下。階梯數(shù)量多，剖面設計根本就沒有考慮到老年人的要求。明顯缺乏公共空間、綠地和生活相關設施等。臨時住宅建設在郊外和人工島嶼上，形成一片孤立的景象。有的周圍修葺了鐵柵籬笆，與外界完全隔絕，具有使居住者意氣消沉的明顯效果。孤獨死、自殺、意外死亡等現(xiàn)象不斷發(fā)生。據報告，中壯年男性酗酒和高齡女性營養(yǎng)失調的情況有所增加。

根據神戶市民政局在1995年12月中句實施的“對入住臨時住宅的實際情況調查”的結果，臨時住宅中老年人占很大比重。綜合高齡單身家庭(21%)、老年人家庭(10%)和有老年人的家庭(16%)后，比重達到46%。居住總人口中30%都是老年人。從離開臨時住宅的可能性上看，“離去無望”的比例達到84%。其中大部分家庭的離去日期都是“未知”的。就連搬出臨時住宅的一點征兆都沒有。此次調查后，兵庫縣住宅恢復重建推進科在1996年2-3月期間，實施了“面向應急臨時住宅居住者的調查”。戶主年齡在65歲以上的家庭占42%，再次證明老年人所占比重之大。主要收入來源中，來自工資所得和自營業(yè)收入等勞動所得的只有40%，領取年金、津貼的占27%，家庭年收入不到100萬日元的占29%，不到300萬日元的達到70%。居住在臨時住宅里的人群整體上處于封閉的閉塞狀態(tài)。

地震規(guī)模極大，它猛烈襲擊了高齡社會，奪取了許多老年人的住宅。面對這種情況，固定套用以往的臨時住宅政策本身就存在著問題。災害救助法和建筑標準法中規(guī)定，臨時住宅的制度性有效期限是兩年。以此為前提，供給的是低水平的建筑。然而，在發(fā)生大規(guī)模災害的情況下，要在兩年時間內取消臨時住宅簡直不可思議。許多家庭都“無望”搬出臨時住宅。老年人更不可能輕易搬出臨時住宅。受災者被閉塞在惡劣的環(huán)境中，無法開始恢復重建的行動。應該根據災害的規(guī)模和性質，改變“臨時住宅”的內容。

通過《修正特定緊急災害特別法》后，臨時住宅的存續(xù)期間改為在兩年期滿后，每年更新一次。這在制度上認定不可能在兩年之內取消臨時住宅，意味著需要重新思考發(fā)生大規(guī)模災害時有關“臨時住宅”的性質。但實際上向受災地區(qū)提供的臨時住宅，仍是以維持兩年為前提的惡劣的住宅環(huán)境。

永久性住宅開始努力重建后，臨時住宅的問題卻成了阻礙這些活動的主要原因。由于受災者的應急生活缺乏穩(wěn)定性，所以在恢復重建的現(xiàn)場，對時間的要求過度緊張。重建永久性住宅變成了與時間進行的戰(zhàn)斗。于是產生了許多矛盾。臨時住宅偏重建在郊外和人工島嶼，加快了市區(qū)的無人化進程。在“荒原化”的市區(qū)，連進行社區(qū)的集會都遇到困難。應急生活的方式本身就十分重要，而且它同時對家園的恢復重建能否成功也產生了強烈的影響。在這個意義上，臨時住宅里的設施應該具有超既存制度中所設定的功能。

因此，需要快速推進臨時住宅的改善工作。要求提高建筑性能，整頓社區(qū)設施，整頓環(huán)境，增加對老年人的看護服務，形成讓大家保持希望的景觀。年輕家庭以及收入相對較高的家庭將會逐漸搬出臨時住宅?？梢灶A計，在臨時住宅區(qū)，低收入者和老年人的比重將進一步增加。因此這些社區(qū)在不遠的將來極有可能面臨更加困難的狀況。為了實現(xiàn)應急生活的穩(wěn)定，需要更加得力并且是多方面的支援。

災害救助法中規(guī)定，即使是在災害時期，“自力更生”的原則也是不變的，只對那些難以自力更生的家庭提供公共扶助的臨時住宅，然而，當災害規(guī)模巨大時，僅僅靠“公共扶助”的想法是不能解決現(xiàn)實問題的。還存在著大量的沒人理睬的“自力更生”式的應急生活。

受災者分散到了各種不同的地方，有暫時住在親戚家中的，有去企業(yè)提供的場所的，有新租借的房屋的等等。在神戶市避難所中，住宿人數(shù)最高達到22萬人。神戶市的平均家庭成員是2.72人，估計大約有8萬個家庭。假設大約3萬戶臨時住宅家庭中的大部分都是從避難所里搬進來的，那么二者相減后剩余的大約5萬家庭的去向仍去向不明。與初期相比，有更多的家庭在避難所以外的場所避難。綜合這些因素，可以說許許多多受災者的現(xiàn)狀還是未知數(shù)。這些各種各樣的應急生活估計都是處于不穩(wěn)定的狀態(tài)中。雖說居住在親戚家中，然而隨著時間的流逝，受災者的心理負擔必然也會加重。新租借的房屋的租金也會實實在在地對生活形成壓力。還有許多的家庭對于如何確保將來的住宅絲毫沒有一點眉目，最后還是陷入閉塞的局面中。

在受災市區(qū)，人們“自力更生”地建起了簡易房、活動式房屋和簡易板房等。感覺無法在郊外的臨時住宅里生活的家庭靠自己的力量在建設的臨時住宅中延續(xù)著生活。自營業(yè)者使用箱式房屋重操舊業(yè)。這種“自力更生型臨時住宅”和行政的臨時住宅相比，由于它建設在市區(qū)，確保了營業(yè)場所等，所以發(fā)揮了支持開展應急生活的作用。然而建筑的基本性能很低。“自力更生型臨時住宅”的生活到底能夠支撐到何時，不容樂觀。

臨時住宅政策采用投入全部精力建設普通型臨時住宅的“單線型”計劃，是個錯誤的選擇。應該拓展更多選項，突破現(xiàn)行制度的范圍，采取多種戰(zhàn)略，尋找出路，應該從“復線型”計劃中接近現(xiàn)實。

“單線型”計劃伴隨著不平等現(xiàn)象。“公共扶助”的臨時住宅，每戶大約投入了300萬日元的公共資金。如果再加上行政人員的工資和經費，那么使用的資金更多。與此相比，不能入住臨時住宅的受災者的自建房幾乎沒有得到任何的援助。新租借的房屋房租負擔很重。“自力更生”和“公共扶助”之間的差距很大。應該構思“復線型”計劃，將應急生活納入廣范圍的理解之內，以應付更多的受災者。

為了在市區(qū)形成應急生活的場所，“復線型”構思具有很大的有效性具體方法有：在小規(guī)模土地上建設臨時住宅，靈活運用私有土地，建設多層型住宅，探討租賃土地的方式，對租賃私人房屋提供房租補助等，應廣開思路，多頭并進。特別是向“自力更生的臨時住宅”提供援助的效果可能更大。在市區(qū)確保居住場所，將會帶來生活重建的契機，提供開展恢復重建家園的基礎。

國家應急廣播—應急檔案，今天，為您講述：1995年，日本阪神大地震，也希望能引起大家的思考。我是百寧，明天見！